La décentralisation : un nouvel élan a donner

L’initiation et le développement de la décentralisation des compétences de l’Etat en direction des collectivités locales, depuis 25 ans, sont fondés sur un constat, un postulat et une stratégie :

Le constat a été formulé par François Mitterrand : « La France a eu besoin d’un gouvernement fort et centralisé pour se faire. Elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire ».
Après avoir eu besoin d’un gouvernement centralisé notamment pour garantir l’unité sociale et l’équité territoriale en termes d’infrastructures, la France a besoin d’une attention plus soutenue aux spécificités et aux contextes locaux, qui appellent des réponses différenciées. 

Le postulat est que la légitimité et surtout la connaissance des réalités locales par les élus et gestionnaires locaux permettront une action publique plus pertinente et une gestion publique plus efficace.

La stratégie – en accord avec le postulat – consiste à confier la gestion de certains pans de politiques publiques aux collectivités locales avec des transferts de charges.
Le premier objectif est, pour l’Etat, d’améliorer ses résultats financiers en confiant la gestion à des acteurs ayant fait la preuve de leur capacité en la matière.
Le second objectif est pour l’Etat de conserver la maîtrise des flux financiers (transferts), source évidente de pouvoir, et de conserver le pouvoir de définition des politiques (lois, décrets, circulaires, etc.).

L’acte II de la décentralisation a en partie poursuivi le chemin tracé en 1982-1983 et l’a amplifié à certains égards (inscription dans la Constitution de la « République décentralisée » notamment).
Toutefois, de nombreux points inscrits dans les lois de décentralisation de 2002-2003 ont complexifié la situation, au détriment de l’efficacité de l’action publique et de la qualité du service rendu.

Trois constats :

1/ Malgré l’effort d’adaptation effectué par les collectivités locales pour faire face à la nouvelle donne, l’acte II de la décentralisation n’a pas permis de rendre plus lisible et plus efficace l’action publique :
-    le transfert de compétences (notamment aux départements) semble avoir été fait en l’absence d’une réflexion stratégique sur les territoires d’action pertinents;
-    le transfert des ressources a été effectué sur des bases telles qu’à moyens constants, la qualité du service à l’usager n’est plus assurée.

2/ Les inégalités territoriales se sont creusées : la réalité d’une concurrence acharnée entre territoires tend à prendre le pas sur le principe de solidarité entre ceux-ci.

3/ La communication entre l’Etat et les collectivités se révèle de plus en plus difficile dans un contexte financier tendu, dominé par des transferts de charge en progression  et une volonté de comprimer les dépenses.

Synthèse

L’acte II de la décentralisation n’a pas permis de rendre l’action publique plus efficace au niveau local, au contraire.

Notre ambition est de donner un nouvel élan afin de :
 
-    rendre l’action publique plus performante ;
     Cela passe par une simplification et une lisibilité accrues de la gestion des affaires locales. Ce qui implique de mettre fin à l’enchevêtrement des compétences. Le principe de subsidiarité doit réellement s’appliquer : chaque niveau territorial doit voir ses missions clairement déterminées et un pilote doit être clairement identifié pour chaque grand domaine de l’action publique.
-    lutter contre la progression des inégalités ;
    Garantir un juste transfert des ressources, une réelle péréquation,
-    rendre plus souple et plus réactif le système administratif local.
Renforcer les pouvoirs des services déconcentrés de l’Etat pour faciliter le     dialogue avec les collectivités.

L’inefficacité de l’action publique pèse sur les plus individus les plus fragiles et l’inefficience de l’action publique pèse sur les finances publiques, donc sur les ménages les plus modestes.



differents leviers pour le 3ème acte de la decentralisation


1) Simplifier et clarifier les différents échelons de l’action publique :

L’enchevêtrement des compétences des différents acteurs, les résistances et les archaïsmes, voire les féodalités, atténuent les effets positifs de la décentralisation. Les élus et les responsables d’administration locaux sont souvent bridés dans leurs actions par :
-    les complexités et les pesanteurs des procédures administratives,
-    certains aspects du fonctionnement des fonctions publiques d’Etat et locale,
-    le manque d’incitation et de capacité d’action des responsables d’administration.

Cette simplification passe par la recherche du territoire d’action pertinent pour chaque grand secteur d’action publique en s’appuyant sur trois principes :

1. Le principe d’efficacité doit présider au choix de l’affectation de chaque grand secteur d’action publique à un niveau de collectivité donné (regrouper les politiques publiques dont les enjeux sont très proches les uns des autres ; éviter le morcellement).
2. Le principe de subsidiarité doit s’appliquer en permanence : chaque échelon doit réaliser tout ce qu’il est mieux en mesure d’assumer que les échelons supérieurs.
3. Le principe de spécialité doit être affirmé : une collectivité ne doit pas pouvoir intervenir dans un champ de compétences qui n’est pas le sien, au risque de brouiller la lisibilité du dispositif et de créer des doublons inefficaces et inefficients.

-        L’échelon communal doit être préservé car il conserve sa pertinence, particulièrement en termes d’action de proximité et de cohésion sociale.
     En revanche, il importe de mieux faire correspondre les compétences et les      moyens avec la réalité des missions communales.
     Les villes devraient notamment devenir les autorités organisatrices de la politique de l’habitat sur l’ensemble de leur territoire.

-    L’intercommunalité doit être consolidée. Elle permet la mise en réseau des villes et villages et elle facilite la mutualisation des moyens et des ressources. Certaines intercommunalités gèrent des budgets plus importants que celui des villes centre, voire de départements.
La distinction entre compétences optionnelles et obligatoires au sein des intercommunalités doit être supprimée : les intercommunalités doivent avoir un champ de compétences propres, notamment axées sur la gestion des services en réseaux (eau, déchets, etc.).
Il faut renforcer leur légitimité démocratique et rendre plus transparente leur gestion. Le manifeste de la dernière Conférence des Villes appelait à « introduire une dose de suffrage universel dans des proportions à débattre au niveau de l’exécutif des communautés ».
Le curseur pourrait alors être placé au niveau de l’exécutif intercommunal, dorénavant élu au suffrage universel direct, les délégués continuant d’être désignés par les conseils municipaux. L’autre piste de réforme consisterait à identifier sur les listes des candidats aux municipales celles et ceux qui seraient les délégués dans la structure intercommunale.

-     Les départements ont vocation à accomplir des missions de solidarité et de cohérence territoriale et à être des interlocuteurs spécifiques pour le monde rural.
Les dernières lois de décentralisation ont augmenté les compétences des départements en matière de pilotage et de gestion de politiques de solidarité : il s’agit de positionner clairement le département sur ces compétences (gestion des politiques en faveur du handicap, des personnes âgées dépendantes, etc.) et de restreindre son champ d’action à ces seules politiques.
Une nouvelle légitimité démocratique devra là aussi être trouvée : le canton est encore une expression géographique adaptée en milieu rural, mais il n’a plus aujourd’hui de sens en milieu urbain ou rurbain.

-     Les régions doivent être encore confortées :
Elles sont  le premier intermédiaire entre l’Etat et les territoires. Elles sont aussi l’échelon le plus pertinent en termes de développement économique (incluant notamment la formation et l’innovation), d’attractivité et de cohésion des territoires.
Il est à cet égard important d’inclure les actions d’insertion professionnelles dans le champ de compétence des Régions tant le lien entre insertion professionnelle et développement économique sont étroits.
Les moyens alloués doivent être à la hauteur de ces enjeux et le transfert de certaines compétences normatives à la région doit être envisagé (par exemple sous la forme de décrets d’application régionaux).
Enfin, il paraît nécessaire, dans le cadre de la réforme d’un Sénat désormais élu au suffrage direct, de faire de la haute assemblée une représentation des régions.


2) Donner un nouveau rôle aux collectivités locales et mettre en place les moyens permettant de remplir ce nouveau rôle

Les collectivités – comme l’Etat – ne sont plus, sur un territoire, les détenteurs d’un pouvoir qui s’imposerait aux acteurs et qui modèlerait la réalité socio-économique. Les collectivités locales sont – et doivent devenir – beaucoup plus largement des intégrateurs des problématiques qui ont à l’œuvre sur un territoire.
Elles connaissent les acteurs, leurs difficultés, les conflits d’intérêts, les spécificités des territoires.
La mise en œuvre des politiques publiques territorialisées implique ainsi la constitution de réseaux locaux, la mise en place d’espaces de concertation, la mise en œuvre de la fameuse « gouvernance ».

Mais si les collectivités ne doivent plus se concevoir comme de petits souverains sur leurs territoires, leur rôle n’en devient pas moins hautement stratégique puisqu’elles doivent être capables de :
-    disposer d’une vaste quantité d’informations, de les synthétiser et de les problématiser,
-    d’adopter une vision prospective et dynamique des enjeux de leurs territoires,
-    d’intégrer et de coordonner les attentes et caractéristiques des différentes parties prenantes de leur domaine de compétence.

Les collectivités doivent ainsi développer leurs capacités en  termes de collecte et de traitements d’informations, d’intelligence économique et stratégique, de coordination, de management, de réactivité.

Ces diverses capacités impliquent de faire évoluer un certain nombre de cadres actuels de l’action des collectivités :

-    l’administration doit être responsabilisée :
Les missions confiées aux directeurs généraux d’administrations et à leur adjoints doivent être axés dans le sens d’une plus grande autonomie de décision et d’une plus grande responsabilisation vis-à-vis des résultats des politiques publiques produites.
Aujourd’hui, personne ne porte réellement la responsabilité de l’action publique locale, les enjeux électoraux se situant rarement au niveau de la performance des actions menées (manque de transparence sur les objectifs affichés, les moyens alloués et les résultats obtenus) et les nominations aux postes de responsabilités se faisant rarement au mérite.
Ainsi, tous les outils modernes de management des cadres et des équipes, de culture de la performance (qui n’a rien à voir avec la rentabilité, notion très rarement pertinente dans le domaine de l’action publique) et de stratégie doivent impérativement être mis en place dans les collectivités territoriales, souvent dramatiquement en retard sur ces enjeux, agissant au coup par coup et incapables de construire une véritable réflexion stratégique.

-    la coordination entre les collectivités doit être améliorée :
Les documents prospectifs établis par les différentes collectivités doivent être mis en cohérence. Aujourd’hui par exemple, dans les domaines sociaux et sanitaires, les « Schémas Régionaux d’Organisation Sanitaire et Social » sont parfois établis sans lien avec les « Schémas Départementaux » d’action sociale (par exemple en faveur des personnes handicapées) ni avec les nouveaux « programmes interdépartementaux d’accompagnement des handicaps et de la perte d’autonomie ».
Il s’agirait donc de rendre obligatoire un contrôle de cohérence entre les documents prospectifs.

-    le pouvoir politique au sein des collectivités doit être mieux réparti:
En contrôlant l’exécutif et le délibératif, les élus majoritaires des collectivités jouissent d’une concentration excessive des pouvoirs. L’amélioration de la capacité des collectivités à saisir la complexité et l’évolution des situations sur leurs territoires, la transparence de leurs actions et la réduction de la crise du politique passent notamment par cette ouverture.
Les moyens sont les suivants :
-    donner la possibilité à l’opposition de poser des questions ouvertes (à la manière des « questions au Gouvernement),
-    donner à l’opposition un crédit d’études pour évaluer la qualité d’une politique publique en ayant recours à un tiers impartial (Chambres régionales des Comptes par exemple),
-    rendre systématique la production de rapports annuels détaillés sur chaque politique publique explicitant les objectifs initialement définis, les moyens alloués (de manière didactique) et les résultats obtenus au regard d’indicateurs simples,
-    systématiser à la fin de chaque mandature, la publication d’un rapport d’évaluation effectué par un tiers (organismes publics, cabinets d’évaluation, etc.).


3) Engager un nouveau partenariat entre l’Etat et les territoires:

- L’extension des missions dévolues aux collectivités locales doit avoir pour corollaire une réforme parallèle de l’Etat et de ses grandes administrations.
L’Etat doit être concentré sur ses missions essentielles, non pas d’ailleurs pour réduire son action mais au contraire pour l’intensifier. Nous avons besoin d’un Etat plus que jamais présent sur ses missions d’autorité et de solidarité nationale.
Parmi ces réformes, les services publics locaux doivent être à la fois confortés et adaptés aux contraintes et aux besoins : guichet unique, services itinérants, procédures électroniques.

Les capacités d’action des administrations déconcentrées doivent également être renforcées. La décentralisation doit avoir pour corollaire la déconcentration sans quoi les négociations entre l’Etat et les collectivités sont lourdes, peu claires et leur mise en œuvre rendue moins efficace. Il s’agit à cet égard de passer à un « acte II » de la LOLF qui donnerait aux directeurs des budgets opérationnels de programmes des pouvoirs de management sur leurs équipes.

- La création d’un Collège des employeurs publics territoriaux permet désormais aux collectivités de participer aux négociations salariales. Il sera consulté par le Gouvernement sur toute question relative à la politique salariale ou à l’emploi public territorial. C’est une disposition intéressante dont la mise en application devra être évaluée.


4) Réformer la fiscalité locale :
 
La fiscalité locale est à bout de souffle . Trois pistes pourraient être explorées :

-    les bases de la fiscalité locale étant obsolètes depuis plusieurs années, il est temps de faire mieux correspondre la fiscalité locale des ménages  à la réalité en réalisant une véritable révision des bases et non plus de simples majorations forfaitaires. Dans cette perspective, expérimentation et concertation seraient un point de départ pour une révision juste et équitable. La proposition du rapport Valletoux est à cet égard intéressante : privilégier la « valeur locative déclarative et contrôlée, qui pourrait en outre être assortie d’une instance d’arbitrage au niveau intercommunal dont le ressort serait plus adéquat en la matière que le seul niveau communal » .

-    la fiscalité ménage étant très différente de l’imposition des entreprises, pourquoi les lier par un mécanisme de liaison des taux ?  Renoncer à ce mécanisme constituerait une marque de confiance en la responsabilité des élus locaux, notamment dans le cas des EPCI à taxe professionnelle unique, très intégrés fiscalement ;

-    il est temps de traduire en acte les conclusions de la commission Fouquet sur la taxe professionnelle. Une taxe facilement localisable, bâtie sur la valeur ajoutée  et spécialisée au profit des structures d’agglomération pourrait servir de nouvelles bases à la taxe professionnelle.

Plus généralement :

- Un impôt principal assorti d’autres recettes fiscales paraît préférable à la spécialisation totale par niveau de collectivité, afin de garantir la collectivité contre des variations trop brutales de conjoncture, locale et/ou nationale. Pourquoi pas un « tandem » d’impôts pour chaque niveau de collectivité ?

 - La péréquation nationale doit être la règle et elle suppose un abondement significatif de l’Etat.
La péréquation entre collectivités doit être abordée de manière pragmatique et prudente : peut-on imaginer de faire baisser sensiblement les recettes d’une collectivité locale ? Une péréquation effectuée sur la progression des recettes constitue un élément de réponse.


Décentralisation et démocratie

- En matière de démocratie participative, la décentralisation doit jouer le rôle d’un véritable catalyseur, l’ouverture d’une partie des budgets aux actions participatives, ou bien la mise en place de conseils d’usagers des services publics pouvant constituer autant de pistes à explorer.

- Plus transversale, la démocratie territoriale suppose l’élaboration d’un véritable statut de l’élu permettant une meilleure articulation entre vie publique et vie professionnelle. Elle repose aussi sur une remise en cause du cumul des mandats.

 

(3)Les collectivités territoriales doivent désormais gérer le RMI et le RMA, l’entretien des collèges et des lycées, la formation professionnelle, le financement du handicap, les routes nationales...
(4) L’un des principaux problèmes de la fiscalité locale étant son assiette et le lien avec la capacité contributive de l’assujetti
(5)  Les valeurs locatives cadastrales sont déconnectées de la capacité contributive réelle et globale du contribuable, en outre l’absence de véritable révision générale depuis 1970 leur ôte toute valeur réelle
(6)  (Rapport du Conseil Economique et Sociale, Fiscalité et finances locales : à la recherche d’une nouvelle donne, rapport présenté par M Philippe Valletoux, 2006, p.18)
(7)  L’assiette valeur ajoutée (préconisée par le rapport « Fouquet ») paraît de beaucoup préférable au système actuel qui est le résultat de maints rafistolages (exonérations, dégrèvements, réduction pour embauche et investissements, « sortie » de la part salaire, plafonnement à 3,5 % de la valeur ajoutée, pour les plus récentes).

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