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| Écrit par Jean-Marie Bockel | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 26-11-2007 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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Par Jean-Marie Bockel, Palais des Congrès de Paris, 17 juillet 2007
Mesdames et Messieurs les Ambassadeurs, Comme vous le savez, j’ai pris mes fonctions il y a un peu moins d’un mois. Durant ces trente premiers jours, je me suis efforcé de rencontrer la plupart d’entre vous, sur vos lieux de travail, à Paris et lors de mes premiers déplacements à l’étranger, au Gabon et au Mali. J’ai pu mesurer la passion qui vous anime, votre dévouement, votre professionnalisme. Vous m’avez également interrogé, parfois même fait part de vos doutes, de vos inquiétudes.
Ces journées 2007 me donnent ainsi l’occasion de vous répondre, tout en complétant utilement ma connaissance du monde de la coopération française. C’est une occasion unique, pour moi, de vous adresser collectivement quelques messages, puis, si vous le voulez bien, de vous entendre. Je souhaite en effet que nous construisions ensemble un dialogue efficace, libre et sans faux-semblant.
Mon premier message est un constat. En Afrique, à quelques trop rares exceptions près, l’écart avec le reste du monde ne cesse de se creuser. Or si nous avons bien collectivement une obligation de résultat et d’ambition, nous devons également rester modestes et surtout lucides. Tout ne peut pas venir de l’aide extérieure, et il ne suffit pas d’organiser la charité pour redonner espoir à tous les exclus de la croissance et de la prospérité. D’abord parce que la responsabilité du développement est une responsabilité partagée, et la France entend l’assumer pleinement. Mais, disons le clairement, la réussite de cette ambition commune, dépend d’un effort collectif produit par l’ensemble des nations et de leurs dirigeants. Ensuite parce que nous refusons de nous satisfaire de liens d’assistance qui placent les uns en situation de puissance et les autres en situation de dépendance. Notre ambition, hors l’aide humanitaire est plutôt de permettre aux individus et aux peuples de s’insérer dans la globalisation et d’en devenir des acteurs de plein exercice. Il faut par conséquent sortir de la logique de l’aide, vécue comme un simple don, pour entrer dans une logique d’investissement, où bailleurs et récipiendaires sont conjointement responsables.
Mon second message est une règle de méthode. Le premier est le défi écologique à travers la préservation des biens publics mondiaux. Si la maison brûle et que nous regardons ailleurs, pour reprendre une image qui a fait son chemin, nous courrons collectivement le risque de voir tous nos espoirs de développement réduits à néant. Comment prétendre être au rendez-vous des grands Objectifs du Millénaire pour le Développement, si nous négligeons notre maison commune ? Comment imaginer réduire la pauvreté dans le monde, si les déserts gagnent sur les terres fertiles ? Comment faire coexister pacifiquement les nations si l’accès à l’eau potable se raréfie, au point d’engendrer des conflits ? Comment réduire l’urbanisation sauvage, les bidonvilles, si les peuples se concentrent sur les littoraux, et pire, si demain, avec la fonte des glaciers, il leur faudra survivre dans des terres inondées et donc insalubres ? Le second défi vous est tout aussi familier. On en parle trop peu et le plus souvent trop mal ou de manière polémique. Il s’agit des problèmes démographiques. Voilà dix ans que le continent africain connaît, une croissance de son PIB de l’ordre de 5 à 6% en moyenne. Cette croissance soutenue, enviable à bien des égards, n’est malheureusement pas synonyme de prospérité. C’est une croissance, si l’on peut dire, sans développement. La moitié de cette croissance est absorbée mécaniquement par l’augmentation démographique. A ce rythme, il faudrait encore des décennies pour que l’Afrique rejoigne ne serait-ce que le niveau de vie actuel de pays émergents. En 2050, 85% de la population mondiale vivra au Sud, seulement la moitié y vivait en 1950. Au Niger, pays parmi les plus pauvres au monde, la fécondité atteint le niveau record de 7,46 enfants par femme. Sa population pourrait passer à 50 millions d'habitants en 2050, contre 12,5 millions en 2006 et 2 millions en 1950. Le défi est par conséquent immense et il faut que chacun en prenne la pleine mesure. Outre les politiques de contrôle de naissance, deux secteurs auront un impact direct sur la fécondité : la santé et l’éducation. Lorsqu’une femme sait qu’elle a deux fois plus de chance de perdre ses enfants en bas âge, elle n’a pas d’autre choix que de privilégier des naissances à répétition. En l’absence par ailleurs d’éducation, les jeunes femmes n’ont pas la maîtrise de leurs choix de vie. Le troisième défi, au-delà de l’accompagnement des politiques urbaines, est celui du développement rural. Avec à la clef un enjeu plus précis : comment être en mesure d’assurer pour toutes les nations la sécurité alimentaire ?
Le monde s’urbanise à pas de géant. Dans moins de cinquante ans, trois mille villes au moins auront plus d’un million d’habitants. Pourtant, le monde d’aujourd’hui reste pour l’immense majorité des pays les plus pauvres encore largement rural. En Afrique sub-saharienne, l’agriculture, le plus souvent de subsistance, occupe toujours les deux tiers de la population active. Et les femmes sont particulièrement concernées : la proportion de celles qui gagnent un salaire en dehors du travail de la terre ne dépasse un tiers.
Le quatrième défi est celui de la gouvernance.
Ces efforts en vue d’une meilleure gouvernance mondiale n’auront de sens que s’ils sont relayés par les pays en voie de développement . La faiblesse des investissements, nationaux ou étrangers, en Afrique, comme le faible niveau de l’épargne, sont autant d’indicateurs préoccupants.
Le cinquième défi, enfin, est celui de la diversité culturelle et linguistique. Peut-on concevoir un monde en paix où des millions d’individus seraient privés du droit le plus élémentaire de transmettre aux générations futures leurs langues, leurs histoires, leurs rêves ? J’aurai l’occasion après-demain, à l’ouverture des journées de Culturesfrance, de revenir plus longuement sur notre action culturelle et linguistique, sur le sens du combat pour le français, sur la modernité de la francophonie, sur le rôle de la recherche et de la formation pour les élites de demain. Mesdames, Messieurs, chers amis,
Dans ces conditions, que pouvons-nous faire ?
Je l’ai dit tout à l’heure. La France ne peut pas tout. Je n’ignore pas que nous venons de négocier dans la plupart des pays de la Zone de Solidarité Prioritaire des Documents Cadres de Partenariat, qui nous engagent sur une période de cinq ans. Certains d’entre vous ont procédé à une première évaluation de leur impact et ont d’ores et déjà esquissé de nécessaires inflexions. Il ne s’agit pas de faire du passé table rase, les évolutions devront se faire progressivement et dans la durée. Mais nous devons aller vers davantage de concentration, en privilégiant nos actions dans chacun des pays sur un ou deux axes stratégiques parmi les priorités évoquées. Ces choix devront être déterminés en concertation étroite avec nos partenaires. L’efficacité et la visibilité de notre action sont à ce prix. A terme, il nous faudra sans doute envisager de mutualiser nos interventions avec nos partenaires européens dans les pays où notre présence n’est pas significative. Nous ne pouvons pas tout faire, partout. Parallèlement à cet effort de concentration, il nous faut également ordonner nos modalités d’intervention. Notamment en tenant compte de la réalité des géographies dans lesquelles nous opérons. Plus essentiellement encore, en dégageant de nouvelles règles, simples et compréhensibles, portant à la fois sur la conditionnalité de l’aide et sur ses modalités.
La conditionnalité d’abord. J’en vois au moins quatre : le pouvoir a-t-il été élu de manière démocratique ? Les politiques publiques bénéficient-elles aux populations qui en ont le plus besoin ? Les droits de l’homme sont-ils respectés ? Quels sont les efforts en matière de lutte contre la corruption ? Si la réponse à chacune de ces questions est négative, le dialogue politique doit prendre le relais. Cela suppose préalablement, bien sûr, un accord a minima des principaux bailleurs. Une initiative dans ce sens pourrait être prise par l’Union européenne, premier contributeur net de l’aide publique au développement.
En conséquence, les modalités de l’aide doivent être réformées. - pour les pays à faible gouvernance, le recours aux formes de coopération non-gouvernementales doit être privilégié (ONG, coopération décentralisée, codéveloppement). L’approche par projets, la plus adaptée à ces formes de coopération, permettra un suivi plus rigoureux de la dépense et limitera le risque du « chèque en blanc ». Dans le même temps, et notamment dans le cas des pays en sortie de crise ou pour les Etats dits « fragiles », l’accent devra être mis sur le renforcement des capacités et sur l’appui à la reconstruction de l’Etat. - pour les pays de gouvernance démocratique, l’approche sectorielle peut être privilégiée. Il s’agit ici de conforter les politiques publiques favorables au développement, en interférant le moins possible sur la cohérence du dispositif. Dans les cas où la gestion des finances publiques apparaît comme particulièrement transparente et efficace, l’aide sectorielle peut être étendue à l’ensemble des politiques publiques, sous la forme d’une aide budgétaire indifférenciée. Ce qui implique, là encore, que nous soyons pleinement prêts à nous intégrer à la communauté des bailleurs de fonds, à ne pas avoir forcément le souci de notre seule visibilité, mais aussi celui de l’efficacité collective. - pour les pays intermédiaires, les deux options doivent sans doute être combinées.
Nous avons la chance aujourd’hui, grâce à l’opérateur pivot de l’aide française, l’AFD, de disposer d’une gamme très large d’outils. Ces outils que sont les subventions, les prêts souverains et non souverains, les garanties et le financement de l’assistance technique doivent être mis au service d’une vraie politique. Laquelle suppose une définition systématique des enjeux de notre intervention, de nos intérêts, parce que nous en avons, de nos forces et faiblesses, de nos capacités réelles de faire bouger les choses sur le terrain.
Il nous faut, enfin, lever l’hypothèque permanente qui pèse sur les budgets de la coopération française.
Il nous faudra sans doute aussi recouvrer des marges dans notre aide bilatérale. En 2005, sur un budget de plus de 8 milliards d’euros d’APD, nous avons consacré moins de 3 milliards à l’aide bilatérale, hors allègements de dettes. Il nous faut trouver un point d’équilibre. Nous ne pouvons compter exclusivement sur les autres pour réaliser nos ambitions et mettre en œuvre notre vision. Le renforcement de l’action publique doit également s’accompagner d’une nouvelle gouvernance de l’aide tenant compte de la multiplicité des acteurs et des partenaires, formant des coalitions au service du développement. L’action publique sert alors de force d’incitation et d’impulsion, d’accélérateur, de puissance d’organisation et de coordination. Parmi les coalitions les plus prometteuses, il faut citer les réseaux de solidarité qui se tissent partout dans le monde entre les diasporas et les pays d’émigration. La France, à travers l’action du Ministre de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Codéveloppement, entend faire de cette nouvelle solidarité l’un des axes forts de sa politique de développement. Nous veillerons avec mon collègue, M. Brice Hortefeux, à ce que cela n’entraîne pas pour autant de fragmentation de notre politique d’aide, qui doit conserver toute sa cohérence et poursuivre des objectifs communs. Parmi les acteurs non-gouvernementaux de l’aide publique au développement, outre les initiatives individuelles, la contribution des migrants, ou encore le rôle des entreprises et des fondations, je tiens à insister ici sur deux formes particulièrement innovantes de coopération : l’action des ONG, d’une part, l’action des collectivités territoriales, d’autre part. Au cours des dernières années, les ONG de développement ont acquis une légitimité accrue. Elle tient, selon moi, à trois éléments : la proximité naturelle qu’elles entretiennent avec les bénéficiaires directs de l’aide ; la professionnalisation de leurs interventions ; leur capacité, enfin, à s’adresser directement et efficacement aux médias et à l’opinion.
De leur côté, les collectivités territoriales sont également devenues des acteurs incontournables du développement. La gouvernance territoriale, la décentralisation, la formation des cadres territoriaux et des élus locaux, sont aujourd’hui autant d’éléments clé dans les politiques de développement. L’action des villes, des agglomérations de communes, des départements, des régions, est essentielle : elle met en relation directe des expertises, des savoir-faire, mais aussi et surtout des femmes et des hommes qui ont le constant souci d’adapter leurs actions aux réalités du terrain.
Mesdames, Messieurs, chers amis, Je souhaite terminer mon propos sur les atouts dont nous disposons pour porter ensemble cette ambition et cette vision.
Le premier de ces atouts, ce sont les femmes et les hommes au service du développement et du rayonnement de la France dans le monde. Vous êtes le principal actif de la maison France à l’étranger, vous faites vivre et avancer, chacun et chacune dans vos postes ou à Paris, chacun et chacune dans vos missions singulières, le chantier toujours ouvert de la coopération. Ne nous voilons pas la face. Notre ministère, comme tous les autres ministères, va faire l’objet d’audits dans le cadre de la modernisation de l’Etat et de la révision des politiques publiques. Il nous faut dans ce cadre agir plutôt que subir, proposer des réformes et des adaptations continues de structures, sinon d’autres le feront pour nous à notre place. Nous devons en particulier nous donner les moyens d’un véritable pilotage stratégique et managerial, avec des instruments modernes d’analyse de nos coûts, d’une programmation qui ne soit plus exclusivement géographique mais aussi sectorielle. Je tiens à dire en particulier qu’aujourd’hui nous ne mettons pas assez de moyens sur un secteur dont j’ai déjà parlé et qui est la clé de la réussite de toutes les actions de développement et de coopération, celui de la gouvernance démocratique. Chaque fois que cela est possible nous devons déléguer et externaliser en dehors du Ministère les micro-tâches de gestion qui trop souvent paralysent votre action. La contractualisation des objectifs doit devenir à tous les niveaux de responsabilité la règle, avec des vraies délégations de responsabilités et une évaluation sur les résultats obtenus. Vous devez être jugé sur votre imagination, votre capacité à impulser des politiques nouvelles, à construire des partenariats, et non pas, permettez moi d’être cru, sur votre capacité à remplir les rubriques des « fiches-navette » ou à exercer un contrôle tâtillon et bureaucratique sur nos opérateurs...
A partir de ces atouts, nous devons engager la préparation de l’avenir. Mais il nous faut aussi nous tourner résolument vers l’avenir. Les métiers de solidarité internationale attirent la jeunesse. Donnons nous les moyens de leur assurer des conditions de carrière à la hauteur de leurs espérances et de leur engagement. Il nous faut pour cela revoir ensemble notre politique de recrutement. Elle doit reposer sur une étude fine des métiers de la coopération, qui, comme vous le savez, sont extrêmement diversifiés. Nous devons surtout organiser le déroulement des parcours, pour attirer les meilleurs, les plus motivés. Je vais y travailler avec les services de la Direction générale de l’administration du Quai d’Orsay. Je souhaite ainsi remettre à plat le statut des coopérants en procédant à une refonte de la loi de 1972. Enfin, pour donner à nos missions tout leur sens, nous avons besoin d’apprendre à mieux faire connaître nos métiers, à communiquer davantage sur nos réalisations. Pour être entendus et surtout crédibles, il nous faudra fournir la preuve de l’efficacité de nos politiques : la mesure de l’impact de nos projets est ici essentielle. Nous devons systématiser les évaluations externes et diffuser largement leurs résultats. Nous devons, comme a déjà commencé à le faire l’Agence Française de Développement, formaliser des objectifs de résultats pour les populations dans toutes les politiques que nous entendons mettre en œuvre. J’entends aussi conduire le travail d’explication de nos métiers en direction du grand public et de la jeunesse en liaison étroite avec les ministères de l’éducation, de l’enseignement supérieur et de la recherche. Je souhaite également organiser de véritables campagnes de communication en m’appuyant le plus largement possible sur ces fantastiques relais d’opinion, acteurs majeurs de la solidarité internationale, que sont les ONG et les collectivités territoriales. Notre politique de coopération a besoin d’une nouvelle donne. Nous inspirant de certains de nos partenaires européens, nous avons à construire un nouveau ministère celui du développement international et de la mondialisation solidaire. Dans un monde ouvert, multipolaire, fait d’échanges et d’interactions permanentes, la réduction des inégalités est un puissant facteur de justice et de paix. En se mettant à l’heure du monde, celle de l’action collective et pragmatique, je souhaite que la France devienne le catalyseur d’un développement enfin partagé. Loin de l’empilement des engagements successifs et des affrontements administratifs stériles, le moment est venu de l’action réaliste et cohérente, de la modestie efficace, d’une synergie ambitieuse de nos forces et de nos intelligences. Voilà, je l’espère, une feuille de route capable de donner confiance et espoir à tous les agents et acteurs du développement. Ensemble nous ferons, j’en émets le vœu le plus sincère et le plus passionné, de la coopération française un outil performant mis au service de nos valeurs de solidarité et de partage.
L’heure est à l’action : chers amis, au travail !
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